Le pouvoir central comprend le souverain, ses ministres, les conseils qui les éclairent, et les assemblées nationales, qui, dans les gouvernements constitutionnels, sont chargées de représenter les intérêts du peuple, et de balancer l'autorité du pouvoir exécutif.
L'empire romain avait réuni tout le pouvoir politique entre les mains de l'empereur et de ses ministres. Le préfet du prétoire des Gaules, ses vicaires et les gouverneurs de provinces exerçaient l'autorité souveraine sous la direction de l'empereur, sans aucun contrôle de la nation. Leur unique but était de puiser dans les provinces toutes les ressources en hommes et en argent, et de les faire passer entre les mains du pouvoir central. Instruments de l'empereur, ils pouvaient être brisés par son caprice. L'invasion des barbares qui, depuis 406 jusqu'à la fin du ve siècle, ne cessèrent de ravager la Gaule, détruisit cette tyrannie savamment combinée, et y substitua un gouvernement grossier où le chef de guerre commandait par la force. Les voies romaines disparurent ; le vaste réseau de fonctionnaires qui couvrait la Gaule fut rompu, et chaque guerrier franc campé dans ses domaines avec ses hommes d'armes se considéra presque comme un souverain indépendant. Cependant le souvenir de cette majestueuse unité romaine qui étendait son autorité du centre aux extrémités de l'empire, et portait partout ses ordres et ses légions, survécut à l'empire romain. Il grandit même à mesure qu'on s'éloigna de l'époque où dominaient les Césars, semblable aux ruines qui apparaissent plus imposantes dans le lointain. On ne voyait plus la tyrannie des agents du fisc, la misère des curiales et la révolte naissant de l'oppression. Les rois barbares et leurs conseillers gallo-romains ou ecclésiastiques étaient surtout frappés de la puissante unité de l'empire romain et du mécanisme savant de son administration. Ils s'efforcèrent de le reproduire ; mais leur gouvernement n'en fut qu'une grossière imitation : le kœnig ou roi barbare se para de titres romains, prit le diadème, s'entoura de référendaires, de chambellans et de ministeriales.
Ce fut surtout à l'époque de Charlemagne que la cour impériale présenta l'étrange alliance du cérémonial byzantin et des mœurs de la Germanie. Mais la confusion des pouvoirs militaire, judiciaire et administratif, la prépondérance des grands propriétaires souverains dans leurs domaines, tout attestait l'impuissance des efforts tentés pour faire revivre la centralisation romaine. La féodalité, qui est le dernier terme de l'affaiblissement de l'autorité centrale, finit par annuler la puissance monarchique. La souveraineté confondue avec la propriété se mesura à l'étendue des terres, et les derniers carlovingiens réduits à la ville de Laon furent condamnés à l'impuissance [1].
Royauté capétienne.
Les premiers capétiens n'étaient guère plus redoutables. L'alliance de Louis vi avec les communes commença à relever le pouvoir central. La royauté capétienne se rattachait à l'Église par le sacre, à la féodalité par l'autorité du suzerain sur le vassal, au peuple par son influence tutélaire ; elle ne tarda pas à invoquer le principe romain qui la représentait comme la personnification de l'État, comme la loi vivante. Le duché de France soumis à l'autorité royale, la féodalité vaincue dans les châteaux du Puiset, de Montlhéry, de la Roche-Guyon ; le sentiment national s'éveillant à l'approche d'une invasion germanique (1125), l'union étroite de la royauté et du peuple, un mariage enfin qui donnait le duché d'Aquitaine à l'héritier présomptif de la couronne, telles furent les premières causes de la renaissance du pouvoir central en France. Les principes romains se propagèrent ; la découverte des Pandectes à Amalfi, les leçons de l'école de Bologne, et surtout d'Irnerius, les réponses des jurisconsultes qui déclaraient à Frédéric Barberousse que la volonté du prince était la loi souveraine, enfin ce courant d'idées qui entraîne tout un peuple, la révolution morale qui fait désirer et accepter une forme nouvelle de gouvernement, tout contribua à relever au xiie siècle la puissance monarchique. Suger écrivait dès cette époque, dans sa Vie de Louis le Gros, que le roi et la loi avaient la même autorité, la même majesté.
Lutte de la royauté contre la féodalité
Mais il fallait convertir le droit en fait, détrôner cette multitude de petits souverains établis par la féodalité ; il fallait unir sous une même loi et animer d'une même pensée les peuples mobiles et ingénieux de l'Aquitaine, du Languedoc et de la Provence, les descendants des pirates Scandinaves, les rudes habitants du Jura et des Alpes, et le Celte indompté de la Bretagne ; il fallait substituer à la hiérarchie féodale, fondée sur la propriété territoriale, une hiérarchie de fonctionnaires qui, ne relevant que du pouvoir central, pussent porter ses volontés et faire exécuter ses ordres dans toutes les parties de la France. Cette laborieuse conquête de la puissance monarchique fut l'œuvre de six siècles et d'une politique persévérante servie par des agents dévoués et habiles. À la fin du xiie siècle, l'autorité monarchique était encore bien faible ; le roi n'était qu'un suzerain à peine reconnu par les grands vassaux. Son autorité législative était restreinte au duché de France ; il ne pouvait juger un vassal qu'avec le concours de ses pairs. Les impôts qu'il prélevait se réduisaient à quelques faibles redevances déterminées par les usages féodaux. Le service militaire dû par les vassaux était limité à quarante ou soixante jours, et, dans certains cas, le vassal pouvait combattre le roi ; les Établissements de saint Louis lui reconnaissaient formellement ce droit. La même loi proclame la souveraineté de chaque baron dans ses domaines. Telles furent les faibles origines d'une puissance qui devait parvenir au despotisme le plus absolu.
Triomphe de la royauté et institutions monarchiques
Au xiiie siècle, la royauté, grâce aux conquêtes de Philippe Auguste, aux lois de saint Louis et aux institutions de Philippe le Bel, fit reconnaître son autorité dans toute la France. Elle eut la souveraine garde du royaume, comme dit Philippe de Beaumanoir. Au xive siècle, après de longues et cruelles épreuves, l'autorité monarchique établit l'impôt permanent et l'armée permanente (ordonnances de Vincennes, 1373), qui ne devaient être définitivement organisés que sous Charles vii. Le xve siècle vit tomber la féodalité apanagée, sortie de la tige royale et couvrant de ses rameaux la plus grande partie de la France ; Louis xi l'abattit. Au xvie siècle, la royauté, quoique détournée de ses conquêtes intérieures par les guerres d'Italie, et arrêtée dans ses progrès par les guerres de religion, n'en poursuivit pas moins son plan d'organisation. Les grandes ordonnances émanées du pouvoir central réglèrent toutes les parties de l'administration, armée, finances, justice, commerce, industrie, rapports du spirituel et du temporel. Il n'y eut plus en France qu'un souverain. Vainement les agents de la puissance monarchique, parlements et gouverneurs de provinces, tentèrent contre l'autorité centrale une résistance criminelle. Ils furent vaincus au xviie siècle. La royauté, victorieuse des communes, de la féodalité, du clergé, et de toutes les oppositions locales, put dire : « L'État c'est moi ! »
La puissance monarchique dégénéra alors en despotisme, glorieux sous Louis xiv, honteux sous son successeur. Louis xvi expia les fautes des règnes précédents, et une révolution brisa le trône. Mais (chose merveilleuse et qui prouve à quel point l'unité de puissance était acceptée par la France !) l'autorité centrale ne fit que s'accroître. Que le pouvoir souverain s'appelle convention, directoire, consulat, empire, royauté constitutionnelle, il couvre la France de ses représentants, il fait pénétrer ses ordres partout, et obtient du pays son sang et ses trésors. Une seule loi, un mode uniforme d'administration ont succédé aux diversités provinciales ; tout part du centre, tout y revient ; la France, comme on l'a dit, bat d'un seul cœur. En résumé, l'autorité centrale, puissante sous l'empire romain, affaiblie par les barbares, nulle sous la féodalité, se relève progressivement depuis le xiie siècle jusqu'à nos jours. Ses conquêtes ont donné à la France l'unité administrative la plus vigoureuse [2]
Grands officiers de la couronne
Même progrès dans les agents du pouvoir, dans les ministres et les conseils qui entourent l'autorité centrale, l'éclairent et exécutent ses ordres. Sous les rois barbares, le souverain n'a pour guides que son caprice et son intérêt, pour instrument que la force brutale. Quelques Gallo-Romains, et entre autres Arcadius, Parthenius, le référendaire Marcus, paraissent seulement de loin en loin comme conseillers des chefs barbares et comme collecteurs des impôts. Dans la suite, les maires du palais, qui n'étaient primitivement que les intendants des rois, usurpèrent la souveraineté sous des souverains la plupart faibles et mineurs, comme les derniers Mérovingiens.
Charlemagne s'entoura de grands officiers, ainsi que les anciens Césars ; il eut ses chambellans, grands veneurs, sénéchaux, bouteillers, panetiers, connétables, chanceliers, apocrisiaires, chapelains, etc. Ces dignités devinrent héréditaires pendant la période féodale. La royauté fut alors entourée de grands feudataires investis d'un pouvoir indépendant. Les ducs d'Anjou furent sénéchaux héréditaires de France jusqu'à la fin du xiie siècle ; en cette qualité, ils commandaient l'armée royale, et présidaient le tribunal en l'absence du roi. Le grand bouteiller avait droit d'inspection sur toutes les tavernes et prélevait une redevance sur les taverniers ; dans la suite, il fut président-né de la cour des comptes. Au grand panetier appartenait la surveillance des boulangers ; au grand chambellan, celle des pelletiers ; le connétable commandait la cavalerie.
La royauté ne laissa pas longtemps à ces grands officiers une autorité qui affaiblissait la puissance centrale. Dès 1194, la dignité de sénéchal fut supprimée, comme trop étendue ; les fonctions du sénéchal furent partagées entre le connétable qui commanda l'armée et le grand maître du palais, auquel appartint la juridiction dans l'intérieur des demeures royales. Les grands officiers ne furent plus que les mandataires du pouvoir central ; au lieu d'une autorité personnelle, territoriale, inhérente à leur domaine, ils n'eurent qu'un pouvoir délégué par le roi et confié temporairement à ses représentants. La nomination d'un grand amiral et d'un grand maître des arbalétriers sous saint Louis, prouve l'extension que prenaient les armées de terre et de mer. Vers la fin du xve siècle, sous Louis xi, le grand maître de l'artillerie remplaça le grand maître des arbalétriers ; ce changement correspondait à la modification introduite dans la tactique militaire par la découverte de la poudre à canon. Jusqu'au xvie siècle, les grands officiers de la couronne furent les véritables ministres [3]. Mais sous Louis xii et François ier, une nouvelle puissance commença à s'élever, celle des secrétaires d'État.
Ministres secrétaires d'État
Philippe le Bel avait institué, en 1309, des clercs du secret chargés de tenir la plume aux délibérations du grand conseil et d'en rédiger les actes. Jusqu'au règne de Louis xii, il est à peine question de ces fonctionnaires. Florimond Robertet fut le premier qui releva cette dignité ; il était secrétaire d'État sous Louis xii et François ier. Dès le milieu du xvie siècle, les quatre secrétaires d'État devinrent des personnages importants, qui contresignèrent les ordonnances des rois. Leurs attributions étaient réglées à cette époque par une division géographique, qui plaçait dans leur département un certain nombre de provinces françaises et de pays étrangers. Au xviie siècle, on substitua à cette étrange division des départements ministériels une répartition méthodique des affaires. Les quatre secrétaires d'État furent chargés des relations extérieures, de la guerre, de la marine et de la maison du roi. Le ministère de la maison du roi comprenait plusieurs branches de la police générale et les affaires religieuses. Il y avait cependant encore des traces de l'organisation primitive, une certaine confusion dans les attributions des ministres et un reste de l'ancienne division géographique. Les finances et la justice étaient dirigées par le surintendant ou contrôleur général des finances et par le chancelier ; quelquefois même, lorsque le chancelier ne convenait pas à la cour, on le remplaçait par un garde des sceaux qui pouvait être révoqué. L'assemblée constituante et les gouvernements qui l'ont suivie ont substitué à cette organisation, qui avait gardé l'empreinte de la féodalité, une division plus simple et qui répondait mieux aux services publics. Les affaires étrangères, l'intérieur, les finances, la justice, la guerre, la marine, les cultes et l'instruction publique, le commerce, l'agriculture et les travaux publics, ont formé autant de départements ministériels [4].
Conseil d'État
Les conseils de la couronne ont suivi la même marche. Dans le principe, le conseil ou parlement des rois féodaux se composait des grands officiers de la couronne et des pairs du duché de France. Finances, justice, administration relevaient de cette assemblée. Les affaires se multipliant, il fallut diviser les fonctions. En 1302, Philippe le Bel partagea l'ancien parlement en trois conseils : grand conseil ou conseil étroit pour les affaires politiques, parlement pour l'administration de la justice, et chambre des comptes pour l'examen de la comptabilité du royaume. Le grand conseil lui-même avait des attributions très diverses, il était à la fois conseil politique et tribunal. Charles viii divisa ses attributions. Le grand conseil proprement dit resta une cour de justice qui jugeait certains procès réservés et spécialement les questions relatives aux bénéfices ecclésiastiques. Le conseil d'État se composa de quatre sections, dont l'organisation définitive fut due à Richelieu : l'une judiciaire, où les conseillers d'État, sous la présidence du chancelier, prononçaient sur le rapport des maîtres des requêtes. Ce tribunal jugeait surtout les conflits de juridiction. Deux autres sections du conseil d'État formèrent le conseil des finances et le conseil des dépêches ou de l'intérieur. Quant aux affaires politiques, elles étaient réservées au conseil d'en haut, composé d'un petit nombre d'hommes d'État, au choix du roi.
La Révolution et l'Empire n'ont fait que préciser et compléter les attributions de ces divers conseils. Le conseil des ministres a conservé la direction politique ; au conseil d'État sont réservés les procès administratifs, les réclamations contre les abus de pouvoir, et en général les règlements administratifs. La cour de cassation révise toutes les sentences des tribunaux ordinaires ; la cour des comptes a la surveillance de l'administration financière ; d'autres conseils établis pour des administrations spéciales, comme la marine, la guerre, l'instruction publique, sont chargés de diriger ces branches d'administration. En un mot, le conseil du roi ou parlement féodal embrassait tout, au xiiie siècle. La multiplicité des affaires et la spécialité des services forcèrent les rois de le subdiviser, d'abord, en trois conseils, qui eux-mêmes se sont partagés en un grand nombre de conseils secondaires répondant à chaque branche spéciale des services publics [5].
Cette forte organisation de l'autorité centrale pouvait, en donnant l'ordre et l'unité, conduire au despotisme. Le contrepoids naturel se serait trouvé dans les assemblées nationales chargées de défendre les intérêts du peuple, si elles eussent existé réellement. Mais, jusqu'à la révolution de 1789, elles ne furent pas véritablement constituées.
Assemblées nationales
Je ne remonterai pas jusqu'aux assemblées des Gaulois sur lesquelles nous n'avons que des renseignements forts incertains. En 418, Honorius convoqua à Arles une assemblée des sept provinces de la Gaule méridionale. C'était un appel désespéré du despotisme aux abois ; il ne réussit pas. Les Germains introduisirent dans la Gaule l'usage des assemblées qu'on désigne sous le nom de mallum, champ de mars et champ de mai. Dans le principe, on y admettait tous les guerriers Francs ; ils siégeaient en armes et conservaient l'indépendance barbare ; ils approuvaient les orateurs en frappant leurs boucliers de leurs framées ou étouffaient leur voix par des murmures. La population conquérante siégeait d'abord seule dans ces champs de mars. Plus tard les évêques furent appelés au mallum ; la supériorité de leur instruction et le caractère sacré dont ils étaient revêtus leur donnèrent l'avantage sur les guerriers francs. Au champ de mars de Paris en 645, il y avait soixante-dix-neuf évêques. Sous Charlemagne, l'assemblée nationale se borna à donner des avis ; l'empereur se réservait la décision.
Le système féodal, en morcelant la France, rendit inutiles les assemblées générales, puisqu'il n'y avait plus d'intérêts communs. Chaque fief eut son parlement, composé des pairs du seigneur, et s'occupant de la justice, des finances et de l'administration du domaine féodal. Jusqu'au xiiie siècle, il n'y eut pas d'autres assemblées. À cette époque, la France formait une association de grands fiefs, et la cour des Pairs fut le tribunal suprême de cette confédération. Elle jugea Jean sans Terre en 1203. Un siècle plus tard, Philippe le Bel convoqua (1302) les premiers états généraux composés du clergé, de la noblesse et du tiers état. Ces assemblées nationales, réunies irrégulièrement, lorsque les besoins de la royauté l'exigeaient, ne pouvaient exercer une influence durable. Leurs décisions n'avaient point de sanction obligatoire ; les États n'avaient ni traditions, ni plan suivi, ni habitudes de la vie parlementaire. Aussi se bornèrent-ils à faire entendre de loin en loin quelques paroles généreuses, quelques principes de liberté. Les états généraux tentèrent deux fois, en 1357 et 1484, d'obtenir pour la nation une représentation permanente ; ils n'y parvinrent pas. Enfin, depuis 1789, on eut de véritables assemblées nationales ; la Constituante, la Législative, la Convention, les Cinq-Cents, le conseil des Anciens, le Corps législatif, les Chambres des députés de 1815 à 1848, et, depuis cette époque, les assemblées élues par le suffrage universel ont représenté presque sans interruption les droits du peuple en face du pouvoir central, partagé avec lui la souveraineté, fait les lois, autorisé l'impôt et exercé une surveillance active sur le pouvoir exécutif [6].
Inspecteurs chargés par les rois de surveiller l'administration ; missi dominici ; enquesteurs royaux ; maîtres des requêtes
Le pouvoir central se rattache au pouvoir local par des fonctionnaires qui portent la volonté souveraine dans toutes les parties de l'administration et s'assurent de l'exécution des lois et des ordonnances. Les missi dominici de Charlemagne avaient ce caractère. Saint Louis chargea de ces inspections des moines que les historiens du temps désignent sous le nom d'enquesteurs royaux. Dans la suite, les maîtres des requêtes eurent mission de parcourir le royaume et de constater l'état de l'administration. L'ordonnance de Moulins (1566) le leur prescrit formellement ; l'ordonnance de Blois (1579) enjoint au garde des sceaux de faire chaque année « un département des provinces du royaume, où les maistres des requêtes de l'Hostel feront leurs chevauchées. » Les universités mêmes furent soumises à l'inspection de ces commissaires royaux.
À mesure que l'administration se perfectionna, les inspections se divisèrent et se multiplièrent. Sous Richelieu, les intendants de police et de finances n'étaient que des commissaires chargés temporairement de surveiller ces services publics ; un écrivain du xviie siècle les compare aux missi dominici de Charlemagne. Louis xiv créa des inspecteurs spéciaux pour l'armée et pour la marine. Les maîtres des requêtes et conseillers d'État reçurent souvent des missions temporaires pour inspecter les diverses branches d'administration. Ainsi, en 1665, MM. Poncet, Bignon et Molé furent envoyés à Bordeaux, à Pau et à Dijon, avec ordre de surveiller la conduite des parlements et de réformer les abus. Enfin, l'Assemblée constituante, l'Empire et la monarchie constitutionnelle ont établi, auprès de la plupart des ministères, des inspecteurs. L'armée, la marine, les finances, l'instruction publique et d'autres branches d'administration sont ainsi soumises à une surveillance perpétuelle qui y entretient le zèle, l'activité et la pensée unitaire. C'est là un des instruments les plus puissants de la centralisation [7]
d'après le Dictionnaire historique des institutions, mœurs et coutumes de la France
Adolphe Chéruel (1809-1891) — Paris, 1899
2. Voy., sur la royauté et ses progrès en France, l'article Roi et les indications bibliographiques à la suite ; voy. aussi les articles Constitution, Étiquette, Maison du roi, Sacre avec les indications bibliographiques.
3. Voy., dans le Dictionnaire, les articles Amiral, Chancelier, Grand prévôt, Maires du palais, Officiers (grands), Sénéchal. — On trouvera à la suite de l'article Officiers (Grands) les principales indications bibliographiques. Ajoutez l'Amiral de France, par P. de La Popelinière (Paris, 1584, 1 vol. in-4) ; le grand aumosnier de France, par Sébastien Roulliard (Paris, 1607, 1 vol, in-8) ; Origines et règlements des charges de connétables, mareschaux de France, baillis, séneschaux, par Boursier de Montarlot (Paris, 1618, 1 vol. in-8) ; l'Histoire des chanceliers et gardes des sceaux de France, par François Du Chesne (Paris, 1680, 1 vol. in -fol.)
4. Voy., dans le Dictionnaire, l'article Ministères, Ministres, avec les indications bibliographiques.
5. Voy. les articles Chambre des comptes, Conseil d'État, Grand conseil, Pairs, Parlements, Tribunaux. — Ajoutez aux ouvrages indiqués à ces articles les Recherches sur l'origine du conseil du roi, par L'Escalopier (Paris, 1765, 1 vol. in-12) ; l'Examen historique des offices, droits, fonctions et privilèges des conseillers du roi, rapporteurs et référendaires près des cours souveraines et conseils supérieurs, par Gorneau, conseiller référendaire (Paris, 1777, 1 vol. in-4) ; l'Histoire du conseil du roi, par Guillard (Paris, 1728, 1 vol. in-4). Sur les pairs, outre les ouvrages indiqués à l'article Pairs, on pourra consulter un Recueil de mémoires sur le droit des pairs de France d'être jugés par leurs pairs (Paris, 1770 1771, 1 vol. in-8) ; Des pairs de France et de l'ancienne constitution française, par le président Henrion de Pansey (Paris, 1816, 1 vol. in-8).
6. Voy. les articles Assemblées politiques, Corps législatif, États généraux, Mallum, Pairs, Sénat. Ajoutez aux indications bibliographiques qui accompagnent ces articles les ouvrages suivants : Des Estats de France et de leur puissance (Paris, 1588, 1 vol. in-8) ; Chronologie des estats généraux, où le tiers estat est compris, par Savaron (Paris, 1615, 1 vol. in-8) ; Recueil général des estats tenus en France sous les rois Charles vi, Charles viii, Charles ix, Henri iii et Louis xiii, par Toussaints Quinet (Paris, 1651, in-4) ; Recueil relatif aux estats de 1614, par Florimond Rapine (Paris, 1651, 1 vol. in-4) ; Des états généraux, ou Histoire des assemblées nationales en France, par de Landine (Paris, 1788,1 vol. in-8).
7. Voy. les articles Enquêteurs royaux, Intendants des provinces, Maîtres des requêtes, Missi dominici, avec les indications bibliographiques à la suite.
Blason des Armoiries » Institutions » Institutions : Gouvernement, Pouvoir central
