Institutions : Pouvoir local, Représentants du pouvoir central dans les provinces

1. Représentants du pouvoir central dans les provinces, sous la domination romaine et sous les rois barbares
2. Baillis et sénéchaux
3. Gouverneurs des provinces
4. Intendants
5. Directoires de départements, préfectures
6. Administration municipale

Sous la domination romaine et barbare

Les Romains avaient mis dans chaque province des magistrats qui relevaient directement du pouvoir suprême et qu'ils désignaient sous le nom de rectores, præsides, proconsules, etc. Les rois barbares établirent, dans les subdivisons de leur empire, des heretogs ou ducs, des grafs ou comtes, des centeniers et des dizainiers qui, dans le principe, commandaient à cent hommes ou à dix hommes, mais qui plus tard eurent sous leur juridiction une circonscription territoriale indépendante du nombre des habitants. Ces magistrats cumulaient tous les pouvoirs, militaire, judiciaire, financier, administratif. À la faveur de l'anarchie qui suivit la dissolution de l'empire carlovingien, les ducs et les comtes devinrent inamovibles et rendirent leurs dignités héréditaires. Le capitulaire de Kiersy-sur-Oise, en 877, confirma et régularisa ces usurpations. Pendant les trois siècles, xe, xie et xiie, où le régime féodal fut dans toute sa vigueur, l'autorité centrale n'eut plus de représentants dans les provinces. Chaque seigneur féodal exerçait, dans ses domaines, une autorité presque absolue ; la suzeraineté royale n'était guère respectée.

Baillis et sénéchaux

Les conquêtes de Philippe Auguste changèrent l'état de la France ; au lieu d'une fédération de princes, il y eut une monarchie féodale. Le roi se fit représenter dans les provinces qu'il conquit par des magistrats qu'on nomma baillis dans le nord de la France et sénéchaux dans le sud ; au-dessous d'eux étaient les vicomtes et les prévôts. Saint Louis leur enjoignit, par les ordonnances de 1254 et 1255, de rendre compte au parlement royal de leur administration judiciaire et financière. Afin de les empêcher de prendre racine dans le pays soumis à leur autorité et d'y constituer une nouvelle féodalité, ce roi leur interdit d'y acquérir aucune propriété et même de s'y marier. Philippe le Bel confirma ces ordonnances et y ajouta de nouvelles prescriptions ; les baillis et sénéchaux devaient être changés tous les trois ans. Cependant, le cumul des fonctions judiciaires, militaires et financières, était un abus dangereux pour le pouvoir et pour le peuple. La royauté l'atténua par l'ordonnance de Montils-lès-Tours (4453) [1]

Gouverneurs des provinces

Lorsque Louis xi eut vaincu la féodalité apanagée et affermi l'autorité monarchique, lorsque l'institution des postes eut permis de transmettre avec rapidité et sûreté les ordres du pouvoir central jusqu'aux extrémités de la France, il s'opéra une nouvelle organisation de l'administration locale. Douze gouverneurs de province, établis par les rois Charles viii, Louis xii et François ier, représentèrent l'autorité centrale dans les grandes subdivisions du royaume. Ils n'eurent que la puissance militaire. L'ordonnance de Moulins leur interdit toute levée de deniers, toute usurpation de fonctions judiciaires ; la royauté les tenait si fortement sous sa main, que d'un mot elle suspendait tous leurs pouvoirs (ordonnance de François ier, 1542) [2]. Huit parlements pour l'administration de la justice, trente-deux tribunaux inférieurs, nommés présidiaux, une justice prévôtale pour la répression des brigandages et des flagrants délits, dix-sept recettes générales pour la perception de l'impôt, des chambres des comptes, des cours des aides et des bureaux de finances établis à côté des parlements pour la régularisation des comptes, la répartition de l'impôt, la surveillance des agents financiers et du domaine royal, complétèrent l'organisation de l'administration locale au xvie siècle.

Les efforts des provinces, pendant les troubles de la Ligue et de la Fronde, pour reconquérir leur indépendance, ne servirent qu'à consolider l'autorité monarchique. La plupart des provinces perdirent leurs assemblées particulières ou États provinciaux. Ils ne furent conservés qu'en Languedoc, Dauphiné, Bretagne, Provence et dans quelques contrées moins importantes, qu'on appelait exceptionnellement pays d'états. Richelieu vainquit les gouverneurs qui avaient tenté de se rendre indépendants ; Louis xiv leur enleva même la disposition des troupes en garnison dans leurs provinces, et les assujettit à prendre tous les trois ans de nouvelles provisions ; ce qui les plaçait dans une dépendance absolue du pouvoir central ; le plus souvent, les rois retenaient ces grands seigneurs à la cour dans une brillante servitude.

Intendants

À leur place gouvernaient les intendants, établis d'abord par Richelieu (1635), supprimés par la Fronde (1648), rétablis enfin par Mazarin (1654). Agents dociles du pouvoir absolu, tenus par les ministres dans une dépendance complète, les intendants avaient pour mission de surveiller toutes les parties de l'administration, guerre, finances, justice, marine, commerce, agriculture, instruction publique, relations des puissances temporelle et spirituelle. Ils s'emparèrent d'une partie de l'autorité, qui avait longtemps appartenu aux parlements. Ces derniers perdirent tout pouvoir politique sous Louis xiv, et virent même diminuer leur autorité administrative. Lorsqu'ils voulurent, à l'occasion de la famine de 1709, s'occuper de la question des approvisionnements, Louis xiv leur en fit un reproche, d'après Saint-Simon, et déclara qu'aux intendants seuls appartenait de pourvoir aux subsistances. Peu à peu, ces représentants de l'autorité centrale dans les provinces devinrent odieux par leur despotisme. Au xviiie siècle, toutes les sympathies populaires furent pour les parlements en lutte avec les intendants et l'autorité monarchique.

Directoires des départements, préfectures

L'Assemblée constituante brisa ces deux pouvoirs, l'un hostile à la liberté, l'autre à l'unité de la France. Mais la constitution de 1794 ne résolut pas heureusement le problème de la conciliation de la liberté et de l'unité. Elle confia l'autorité administrative dans chaque département à un directoire élu par le peuple. Les administrateurs pouvaient, à la vérité, être suspendus par le roi ; mais il était obligé d'en instruire immédiatement le pouvoir législatif. Celui-ci seul avait le droit de confirmer ou lever la suspension ; il pouvait même dissoudre l'administration coupable et l'envoyer devant les tribunaux criminels. Le pouvoir central était ainsi frappé d'impuissance dans les départements ; les directoires de département, comprenant eux-mêmes un grand nombre de membres, manquaient d'unité. Les autorités révolutionnaires suppléèrent à cette faiblesse, en exaltant les passions et organisant des clubs ; mais le remède était plus dangereux que le mal. Enfin, en 1800, sous le consulat, on reconnut la nécessité de donner plus d'unité à l'administration locale ; de là, l'établissement des préfectures et sous-préfectures (loi du 17 février 1800). Les conseils généraux de département et les conseils d'arrondissement furent placés à côté des préfets et sous-préfets pour veiller aux intérêts de la population. L'unité du pouvoir fut maintenue, et la liberté garantie [3].

Administration municipale

Au-dessous des agents de l'autorité centrale, il a toujours existé dans les communes des magistrats populaires. Rome elle-même, malgré son despotisme, avait laissé une place considérable aux administrations municipales. La curie comprenait tous les citoyens qui possédaient au moins vingt-cinq arpents de terre ; on choisissait parmi les curiales ou décurions les sénateurs et les magistrats municipaux, duumvirs, curatores civitatis, etc. Écrasés par les impôts et ruinés par le despotisme romain les curiales disparurent, au ve siècle, dans la plupart des villes de la Gaule. Cependant quelques cités conservèrent des traditions romaines et les municipes furent, dans une partie de la France méridionale, le berceau des communes. Au nord de la France, du ve au xiie siècle, le pouvoir municipal appartint presque toujours aux évêques, auxquels l'empereur Gratien avait donné le titre de defensores civitatis.

Enfin, le xiie siècle vit se développer la puissance des bourgeois enrichis par le commerce. Les communes se formèrent, ici par l'insurrection, là par des concessions de chartes royales ; elles formaient autant de petites républiques, sans unité. Saint Louis leur imposa une meilleure organisation, en exigeant qu'on lui présentât une liste de candidats entre lesquels il choisissait le maire de la commune, et en soumettant la comptabilité municipale au contrôle de la chambre des comptes. Peu à peu, l'autorité royale annula les privilèges des communes ; elles furent assujetties à l'impôt, malgré leur résistance opiniâtre, et, au xive siècle, la plupart des chartes communales furent abolies. Le gouvernement municipal fut alors confié à des échevins placés sous l'autorité des magistrats royaux, et ne s'occupant que de l'administration de la cité. Louis xiv finit par remplacer toutes ces municipalités, diverses d'origine et de caractère, par des mairies royales (1692) ; les administrateurs des villes ne furent plus les représentants de la cité, mais des agents du pouvoir central. L'Assemblée constituante rendit aux villes le droit de nommer leurs magistrats ; et, depuis 1789 jusqu'à nos jours, on a cherché à concilier l'intérêt municipal, qui doit prévaloir dans le choix des maires et des conseils des villes, avec l'autorité centrale, qui doit conserver la surveillance générale de l'administration. Aujourd'hui les maires et adjoints sont nommés par le pouvoir exécutif dans tous les chefs-ieux d'arrondissement et dans les villes de plus de vingt mille âmes [4].

Notes de l'auteur

1. Voy. les articles Baillis, Comtes, Préfets du prétoire, Sénéchaux, Vicomtes, Viguiers. On peut ajouter aux ouvrages indiqués à la suite de ces articles l'Harmonie ou Conférence des magistrats romains avec les officiers françois tant laiz qu'ecclésiastiques, où est traicté de l'origine, progrez et juridiction d'un chacun, par Jean Duret (Lyon, 1574, 1 vol. in-8) ; De ducibus et comitibus provincialibus Galliæ, lib. iii, auct. Ant. Dadino Altegerra (Tolosæ, 1643, in-4).

2. Recueil des anciennes lois françaises, par Isambert, t. xii, p. 779.

3. Voy. les articles Directoire de département, Généralités, Gouvernements, Intedants des provinces, Pagi, Préfecture, Provinces.

4. Voy les articles Communes, Mairie, Municipalité, Municipes, et les indications bibliographiques données plus haut.

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